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城市運營商——2.0版城投公司轉型的必由之路

文章來源:『現代咨詢』公眾號作者:萬文清 沈星 于亞
時間:2020-07-07 17:03 訪問量:

來源:現代咨詢

作者:萬文清  沈星  于亞

摘要:城投公司作為地方政府融資和建設的主要力量,在過去的二十年中為我國城鎮化發展發揮了重要作用。隨著政府舉債融資和風險管控的加強,城投公司正面臨著多方面的壓力。如何實現城投公司的轉型升級,從融資、建設、運營向投、建、管、運一體化轉變,實現城投公司從2.0版向3.0版的突破(地方政府投融資平臺(1.0-5.0)版本說明參見《城投藍皮書:中國城投行業發展報告(2017)》),打造城市運營商為城投公司轉型發展提供了方向。本文首先介紹了城市運營商的內涵,然后就城投公司轉型城市運營商的意義進行簡要概括,最后提出城投公司轉型城市運營商的經營理念,并就其發展模式進行重點分析,以供探討。

關鍵詞:城投公司  城市運營商  模式


一、城市運營商的內涵

根據國家統計局數據,截止2018年,我國常住人口城鎮化率達到59.58%;城市數量發展到672個,其中地級以上城市297個,縣級市375個;建制鎮21297個。隨著我國城市化發展進程的加快,對城市綜合開發、可持續發展、資源整合的要求也越來越高,“城市運營商”這一概念順應城市的發展要求隨之而來。根據我們的研究,所謂城市運營商,是指圍繞城市總體發展目標和發展規劃,結合城市發展需求,通過發揮企業產業優勢和資源優勢,以市場化運作方式為主來參與城市發展建設的經營商。

不同于一般城市開發或產業運營企業,城市運營商通常擁有更為廣泛的業務范圍,覆蓋城市發展中的區域規劃設計、基礎設施建設、公共服務建設、房地產開發、產業導入與服務、資產管理與運營等環節。城市運營商一般致力于推動區域價值提升與城市可持續性成長,具有“具備長遠戰略眼光”“集‘城市發展建設、城市綜合運營、城市資源組織、城市產業驅動’于一體”“大型化、多元化”等特征。

從市場參與主體而言,目前我國將自身定位為“城市綜合運營服務商”的主體主要涉及到三類企業,即:城投類企業、房地產開發企業和建筑施工企業。

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二、城投公司轉型城市運營商的意義


(一)以轉型城市運營商為契機促進企業市場化運作

城市運營商以市場化經營為核心理念,充分運用市場化的機制和手段,發揮企業產業優勢和資源優勢。城市運營商為城投公司轉型提供了一種切實可行的方向,此過程中城投公司可結合城市發展的特殊機遇,集城市規劃、建設和運營全過程于一體,即以經濟利益為導向,以市場化運作為原則,兼顧企業長遠的社會效益,以此帶動城市和區域經濟的發展。

(二)轉型城市運營商符合2.0版城投公司轉型升級方向

伴隨著城市化的推進以及經濟的發展,城市發展不是一種獨立于規劃、建設、管理之外的建設手段和程序,而是對城市運營機制再造,使城市有形資產和無形資產可持續發展并從中實現城市的最大價值。

根據《地方政府投融資平臺(1.0-5.0)版本說明書》,具有2.0版本特征的城投公司,它的業務布局有以下方面的描述:(1)以融資和項目建設為核心、重點業務,項目運營為另外一項重要業務;(2)部分地方政府投融資平臺會在地方政府授意下從事少量其他投資業務。

而在城投公司3.0版本的業務布局方面,則明確提出業務領域涉及基礎設施建設、土地一二級開發、資產經營、公用事業運營、產業投資、金融服務等板塊化經營。

因此,我們從《地方政府投融資平臺(1.0-5.0)版本說明書》就可以看出,城投公司轉型為城市運營商,既是城投公司對企業發展模式的一種戰略選擇,也是城投公司未來轉型升級,從2.0向3.0版突破的必由之路。

(三)轉型城市運營商契合企業自身資源能力

城投公司在品牌、規模、項目資源獲取等方面具有天然的優勢,但是相較于地產公司,城投公司進入城市運營商領域的時間較晚,在經營性項目的運營方面經驗較少。城投公司長期參與城市開發,擁有大量項目經驗和城市資源,城投公司可充分整合自身資源,從“建設城市”向經營“城市產業”實體轉變,既能創造出穩定的運營收入和現金流,促進公司版本升級,又能服務于城市發展。

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三、城投公司轉型城市運營商發展模式


(一)經  營  理  念

城市運營商應立足于城市各類資源的整體性經營,以“城市經營”為核心經營理念,將實現城市資源增值和城市發展價值最大化作為其主要發展目標。通過對從城市土地、基礎設施、公共服務、房地產開發、產業發展等資源,進行集投資、建設和運營全過程于一體的市場化運作,滿足城市的發展需要,實現城市資源的合理配置和高效利用,增強城市發展競爭力。

圖1.jpg

作為城市運營商,為更好服務于城市發展,其需要具備四大主要功能,分別為城市基礎功能、城市公共服務功能、城市產業發展功能和城市資源整合功能。

城市基礎功能主要涉及城市基礎設施(道路、橋梁、廣場、保障房)、土地整理等業務。

城市公共服務功能主要涉及燃氣、污水、垃圾、體育、醫療、教育、養老等業務。

城市產業發展功能主要涉及房地產、金融業、汽車業、物流業、電子信息產業等業務。

城市資源整合功能主要涉及單個功能范圍內的整合、以及三大功能之間的整合,其典型表現為城市區域綜合開發類業務。

(二)發  展  模  式

城投公司要從傳統的城市基礎設施建設平臺轉型升級為城市運營服務商,不只是一個簡單的概念轉換,而是企業經營理念、資源配置、業務范圍、內部管理等各方面的全面轉型升級。城投公司在將自己定位為城市運營商之后,需要結合當地政府的需求,立足當地城市發展需要,明確公司新的發展戰略。并在此基礎上優化企業業務布局,結合自身傳統業務、資產資源等競爭優勢,尋找合適的業務切入點和運作模式。

城投公司轉型城市運營商是一項系統性工程,其不是一蹴而就的,需要從多個方面來進行提升。通常需要城投公司在基于企業內外部環境分析的基礎上,在以下五大方面進行提升:

通過戰略重構來確定企業新的定位及發展戰略;

通過資產整合重組來優化企業資產結構;

通過業務升級來實現企業業務拓展和產業鏈延伸;

通過資本運作來提高企業資產、資金運營效率;

通過管理提升來提高企業的外部表現力。

其中,戰略重構起到總攬全局作用,并有效引導其它四個方面的實現。

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1、戰略重構

城投公司轉型城市運營商意味著從“建設城市”向“經營城市”實體轉變,過去城投公司實行的多為政企一體化發展戰略,原戰略下城投公司在決策、投融資、建設、經營和管理等方面均受到政府影響。而根據城市運營商的發展要求,原戰略已不適應新的企業定位,需要根據城市運營商的新定位進行戰略升級。根據我們的研究,城投公司戰略升級的目的是實現企業政府融資功能和企業經營功能的策略性分離與協作,并推行政企協同化發展戰略。

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在政企協同化發展戰略下,為實現市場化企業經營管理目標,城投公司應從投資、融資、經營、管理四大方面全面進行戰略重構。

一是價值投資。城投公司應逐漸從被動投資向主動投資(價值投資)轉型,以實現企業價值增值為核心,追求項目投資回報率。

二是融資創新。城投公司要著力追求融資與資產的匹配性,根據所投資項目類型來匹配融資工具,如公益性項目以低成本、期限長的融資工具予以匹配。

三是優化經營。城投公司應基于自身投融資優勢、城市未來產業轉型升級需求和業務發展空間,重點打造專業化業務板塊,構建并優化業務模式。

四是加強管理。城投公司應建立與轉型發展相匹配的企業治理結構,完善集團管控體系,加強績效考核與薪酬管理,提升科學化管理水平的同時加強品牌化建設。


2、資產整合重組

為順應城投公司轉型城市運營商的需求,城投公司亟需改變目前在企業資產方面存在的公益性資產占比過高、經營性資產缺乏、資產混合經營管理等問題,并積極通過內部資產整合重組、外部優質資產注入和資產市場化開拓等方式深入推進企業資產整合重組,優化企業資產結構,提升資產經營效率。

一是推進企業內部資產的整合重組。城投公司首先要剝離無效資產、不良資產、與城市運營商發展方向不相關的資產、成長性較小的子公司,再結合企業業務發展定位,按照“同業歸并、精簡高效、兼并重組”原則進行資產整合重組,實現企業內部資產結構優化。

二是爭取外部優質資產的注入。城投公司應結合轉型城市運營商的發展需求,積極向政府爭取經營效益好的國有公司/股權,行政事業單位下屬經營性資產,現金流較穩定的供水、供氣、供暖等優質資產的注入,做大城投公司資產規模并提高資產質量。

三是積極市場化方式開拓優質資產。城投公司應在價值投資論證的基礎上,采取自主投資或聯合其它投資人共同投資能產生較為豐富現金流的經營性業務資產,如住宅、商業地產、物業等資產。并在充分考慮并購資金、收益水平、回報周期等因素的前提下,以股權或資產并購方式并購與公司戰略發展方向相關經營性資產,從而增加資產規模,優化資產布局,克服新市場進入壁壘和增加企業多元化經營。 

3、業務升級

城投公司在轉型城市運營商時,應從城市價值鏈出發,緊密結合城市發展所需,積極拓展業務,實現多元化經營,形成新的企業利益增長點。在具體業務選擇方面,城投公司可綜合考慮內外部因素,包括城市行業發展規劃、企業自有資源資產狀況,再從業務競爭程度、盈利能力、發展潛力、獲取資源能力、業務協同性等方面進行業務組合篩選。

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城市運營商可涉及的業務領域十分廣泛,但是在不同的層次上開展業務需要不同的資源與能力的支持。我國城投公司發展參差不齊,因此需要根據自身資源和能力差異,定位不同層次的城市運營商,進而確定相應的業務組合。

一類是較為基礎的城市運營商,其以實現城市基礎功能為主,主要開展如土地整理、道路橋梁等市政基礎設施建設等業務,此類業務主要通過委托代建方式承接。比如天津東麗城投集團將土地一級整理和基礎設施建設定為主要業務,其中基礎設施建設占業務總量一半以上。

一類是實現城市基礎功能+城市公共服務功能為主的業務組合,其重點在于拓展污水處理、垃圾處理、燃氣、熱力供排水等準經營性城市公共服務類業務,此類業務主要以特許經營、政府購買服務、PPP模式等方式運作。

另一類則是在實現城市基礎功能、公共服務功能的基礎上,根據城市發展需要,積極拓展產業投資發展功能,此類業務主要是市場化方式進行運作。比如合肥建投集團(點擊可查閱文章《合肥建投集團產融互動、產城融合轉型之路則不僅將城市公益性項目及準公益性項目建設作為其業務基礎,同時也積極通過戰略規劃、產業布局、投融并舉、資本運作等舉措,聚焦新型顯示、集成電路等主導產業,在合肥市城市建設發展中發揮了舉足輕重的作用。

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總之,城投型城市運營商應根據各自的優勢所在,選擇的業務重點也會有所差別。從目前發展現狀來看,以往主要以城市基礎設施建設為主營業務的城投公司,在城市運營商的新定位下,多以房地產業、金融業為切入口。同時,城市運營商也應該根據各項業務領域的關聯性,在核心業務的基礎上逐步向相關領域延伸拓展。



4、資本運作


城投公司轉型城市運營商,僅靠內部積累難以較快實現企業戰略目的,而通過資本運作則有助于在較短時期內調整企業資產與業務架構,拓展企業融資渠道,推進城投公司城市運營商戰略的實施。當前城投公司轉型城市運營商可實施的資本運作手段主要包括并購、產業基金、資產證券化、混合所有制改革和上市等方式。

一是積極嘗試并購策略。對于企業目前涉及的領域,城投公司可積極通過并購方式來做強做大,采取橫向并購戰略實現企業規模效應,采取縱向并購戰略完善產業鏈,采取混合并購戰略發展多元化業務以增加企業利潤。而對于新涉及領域,在短期依靠自身難以快速切入的情況下,可通過并購的方式進行。

二是加強產業基金運作。通常城投公司聯合保險資金、社會資本等共同設立有限合伙型產業基金,其作為有限合伙人承擔劣后級,通過掌握基金投資決策權,以股權形式投資于符合城市運營商發展方向的業務。

三是積極探索資產證券化/REITs。城投公司可選擇收費公路、橋梁、污水處理等經營性資產作為基礎資產進行資產證券化,針對持有的基礎設施存量資產、商業地產的投資開發和出租物業業務發行REITs產品,以盤活存量資產業務。(點擊可查閱文章《公募REITs,城投轉型發展新機遇》)

四是推進混改。可優先選擇在二級或三級公司優先開展混改,通過引入戰略投資者,快速提升企業經營管理水平、盤活經營性資產、拓寬經營領域、優化資本結構等目標,增強城投公司城市運營能力。

除上述資本運作方式外,對于綜合實力較強的省級、市級政府城投公司,可以將部分業務板塊上市或整體上市,不僅能優化企業資本結構,還能凸出城市運營商的品牌建設。

5、管理提升


提升管理能力是城投公司成功轉型為城市運營商的重要保障,其主要包括治理結構提升、集團化管控、精細化管理、品牌建設等四大方面的提升。

(1)通過建立健全產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的管理制度,將原來體現為政府直接指令性行為的直接管理,轉變為城市運營商自身的市場化管理。城市運營商結合發展定位進行科學的業務板塊劃分,明確重點發展業務,細分業務模塊構建專業化業務主體參與市場競爭。

(2)城市運營商確定集團功能定位,明確集團組織結構,設計管控核心流程,有效整合和優化配置企業內外部資源,通過對下屬企業采用跨層級的、多層面的治理、控制、管理、資源協調分配等策略和方式,實現集團效率與效益的最大化。

(3)城市運營商作為集城市建設、綜合運營、資源整合、產業驅動于一體主體,因而需要通過人力資源管理、薪酬考核、制度管理等多個層次加大精細化管理,以增強企業綜合實力及競爭力,符合城市運營商大型化、多元化的企業特征。

(4城投公司轉型定位為城市運營商在很大程度上體現在企業品牌識別與定位。城市運營商要集中優質資源,做優、做強優勢產業,打造具有市場影響力與社會知名度的服務管理品牌,通過嘗試輸出管理與服務,實現品牌的價值延伸。

四、結  語

城市運營商的業務領域十分廣泛,但是在不同的層次上開展業務需要不同的資源與能力的支持,城投公司在轉型城市運營商時,可以緊密結合城市發展所需,積極拓展業務,實現多元化經營,形成新的經濟增長點。

城投公司轉型為城市運營商是一項綜合而又極為復雜的系統工程,對運營商們有著極高的要求。雖然城投公司脫胎于政府融資平臺,在轉型為城市運營商方面有著得天獨厚的優勢條件,但是仍然面臨著業務構造等諸多問題。城投公司應緊抓時機,結合自身能力與資源優勢出發,在城投公司1.0版到5.0版的不同層次上,有重點地開展城市運營工作,實現企業轉型升級。

作者簡介:萬文清,系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司高級副總裁、現代研究院高級研究員。沈星,系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司現代研究院高級研究員。于亞,系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司現代研究院高級研究員。

聲明:本文為現代咨詢獨家原創研究文章,轉載須在文章開頭注明“文章來源:現代咨詢  作者:萬文清  沈星  于亞”,否則將追究法律責任。歡迎讀者留言,共同交流探討。


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此項研究成果

? 于2017年2月18日在徐州市舉行的“國企改革和平臺轉型培訓班”上首次提出;

? 于同年5月18日在杭州市召開的中國城發會城投研究會2017年信息工作會上對業內公開;

? 于同年9月5日在北京舉行的“城投公司百強榜單發布會暨轉型研討會”上正式面向社會公開發布。

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成果問世三年來,也一度成為全國各種類型平臺公司轉型發展的有效借鑒。


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